6月1日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》(因落款日期為5月31日，業(yè)內(nèi)簡稱為“531新政”或“光伏新政”)。通知規(guī)定除5月31日前并網(wǎng)的電站，暫停安排2018年普通光伏電站指標(biāo)，原不需要指標(biāo)的工商業(yè)屋頂分布式項目及居民戶用項目改為10GW的規(guī)模指標(biāo)，同時將新投運項目上網(wǎng)電價統(tǒng)一降低0.05元/千瓦時。

　　對于“531新政”的發(fā)布，行業(yè)預(yù)期與準(zhǔn)備不足。補貼、規(guī)模及時間點的新規(guī)對于目前仍嚴(yán)重依賴政策生存的光伏發(fā)電行業(yè)的影響可以說是致命的，悲觀情緒迅速蔓延至整個行業(yè)，資本市場率先反應(yīng)。

　　在“531新政”出臺后，光伏上市企業(yè)股票大面積飄綠，光伏相關(guān)股份連續(xù)下跌，大部分光伏企業(yè)股票腰斬，一周內(nèi)市值損失超過3000億元。光伏相關(guān)產(chǎn)品價格急劇下挫，許多廠家被迫減產(chǎn)停產(chǎn)，關(guān)停產(chǎn)能資產(chǎn)超過2000億元。許多光伏企業(yè)迅速召開緊急會議，討論對新政的解讀及應(yīng)對策略。

　　近年來，中國光伏行業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)能迅速擴(kuò)大，技術(shù)不斷創(chuàng)新，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，在全球市場中占據(jù)著主導(dǎo)地位。此次“531新政”將國內(nèi)光伏電站規(guī)模壓制到2017年規(guī)模的一半左右，國內(nèi)光伏制造業(yè)將會出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能閑置，產(chǎn)能與就業(yè)都將受到重創(chuàng)，業(yè)內(nèi)普遍擔(dān)心中國光伏產(chǎn)業(yè)能否保持全球領(lǐng)先優(yōu)勢，同時也懷疑能否達(dá)成國內(nèi)能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。一時間，專家學(xué)者及業(yè)內(nèi)對“531新政”頗多非議和爭議。

　　發(fā)展太快，政策出臺無奈

　　“531新政”發(fā)布的無奈之一是國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展太快，導(dǎo)致并網(wǎng)消納困難。2017年，我國光伏發(fā)電新增裝機規(guī)模居可再生能源之首，達(dá)到53GW之多;2017年12月底，全國光伏發(fā)電裝機量達(dá)到約130GW。

　　放眼全球，我國53.6%的增長幅度，已連續(xù)5年居世界第一，累計裝機量也連續(xù)3年位居全球首位。不僅如此，2017年我國多晶硅產(chǎn)量24.2萬噸，同比增長24.7%;硅片產(chǎn)量87GW，同比增長34.3%;電池片產(chǎn)量68GW，同比增長33.3%;組件產(chǎn)量76GW，同比增長31.7%。光伏產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)生產(chǎn)規(guī)模全球占比均超過50%，繼續(xù)保持全球首位。

　　但是，光伏高產(chǎn)能地區(qū)的電力需求并未跟上產(chǎn)能的增加，遠(yuǎn)距離輸電通道仍處于建設(shè)中，導(dǎo)致大量光伏發(fā)電無法并網(wǎng)消納，棄光限電的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。數(shù)據(jù)顯示，2016年，西部地區(qū)平均棄光率達(dá)到20%。2017年有所好轉(zhuǎn)，全國棄光電量達(dá)73億千瓦時，棄光率6%，同比下降4.3個百分點;西部五省平均棄光率14.1%，棄光主要集中在西北、華東和東北地區(qū)(參見圖一)。

圖一： 2017年西北五省(區(qū))棄光數(shù)據(jù)

　　無奈之二是國家對清潔能源的補貼自2015年起，到2017年年底拖欠應(yīng)達(dá)到1500億元，其中光伏補貼的缺口超過一半，且短期內(nèi)無法解決缺口問題。光伏行業(yè)持續(xù)高速增長，考慮新能源發(fā)電補貼將持續(xù)20年，補貼金額每年疊加，欠補貼的缺口將越來越大，包袱將越來越重。

　　2017年初，為解決缺口，國家發(fā)改委、財政部和國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》。綠證由國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)核發(fā)，每1000度綠電可獲得一個綠證，核發(fā)后可在中國綠色電力證書認(rèn)購交易平臺出售，各級政府機關(guān)、企事業(yè)單位、社會機構(gòu)和個人均可認(rèn)購，以此來分擔(dān)國家對光伏及風(fēng)電企業(yè)的補貼。然而綠證制度并非強制執(zhí)行，而是采取自愿制度，由其他企業(yè)和個人決定是否購買，因此該制度還只是一個概念。

　　總之，光伏新政的實施確實可以減緩補貼缺口的加劇擴(kuò)大(參見圖二)，也可減輕并網(wǎng)消納的巨大壓力。

圖二：“531新政”對補貼需求的影響

　　注：紫色區(qū)域為“531新政”后近三年新建規(guī)模減少導(dǎo)致的補貼需求減少的金額，但累計補貼缺口(紅色區(qū)域)仍在擴(kuò)大。其中藍(lán)色虛線表示專用于補貼的可再生能源電費附加總額，隨著發(fā)電量逐年增加收取的金額逐年增加。情境一的實線與藍(lán)色虛線之間表示了每年新增的補貼缺口。另，由于各來源的數(shù)據(jù)不一致，也無法取得比較權(quán)威的數(shù)據(jù)，本圖中數(shù)據(jù)僅是推測，僅作為趨勢參考。

　　支持者寡，行業(yè)反應(yīng)消極

　　行業(yè)對“531新政”支持者寡爭議者眾。支持者認(rèn)為，政策的收緊代表著行業(yè)轉(zhuǎn)型的開始。短期內(nèi)行業(yè)一定會受到?jīng)_擊，全球的產(chǎn)能大于市場需求，因此產(chǎn)品價格會下降，企業(yè)經(jīng)營難度增加，但中長期來看，新政能夠加速行業(yè)洗牌，淘汰落后產(chǎn)能，對于行業(yè)內(nèi)本就以光伏平價上網(wǎng)為目標(biāo)的龍頭企業(yè)及技術(shù)研發(fā)能力較強的企業(yè)卻是長期利好的，未來將更具有競爭力。

　　在協(xié)鑫、隆基、通威光伏三巨頭關(guān)于“531新政”的電話會議中，保利協(xié)鑫CEO朱戰(zhàn)軍就表示，協(xié)鑫一直保持較大的研發(fā)投入，也有對未來的技術(shù)儲備，技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用將能扭轉(zhuǎn)部分不利局面，同時協(xié)鑫也有與央企的強強合作，因此新政的發(fā)布對協(xié)鑫來說是降負(fù)債，清資產(chǎn)的機會，影響不大。

　　而爭議者則認(rèn)為，新政與之前發(fā)布的文件有不一致不連貫的地方，令政府的公信力受到影響。而且，新政的發(fā)布稍過于倉促，之前沒有充分征求行業(yè)意見，許多企業(yè)措手不及，未來大批光伏企業(yè)的倒閉不是由于技術(shù)落后或市場失敗，而是源于政策的反復(fù)無常。

　　6月2日下午，可再生能源學(xué)會理事、光伏產(chǎn)業(yè)專家王斯成致函中國可再生能源學(xué)會光伏專委會，稱政府發(fā)布“531新政”給人“朝令夕改”的感覺，使人們對于政府的信譽產(chǎn)生懷疑;新政對合規(guī)的分布式光伏項目隨意取消補貼資格，嚴(yán)重?fù)p害了項目投資人的合法權(quán)益，更是對分布式項目中大量戶用光伏項目的老百姓投資人的不負(fù)責(zé);同時新政無視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人為壓制國內(nèi)的市場規(guī)模，會造成產(chǎn)品滯銷，工廠倒閉，大量裁員的后果，勢必將會對我國光伏制造業(yè)造成很大沖擊。

　　隨后，各光伏媒體網(wǎng)站、行業(yè)專家、企業(yè)負(fù)責(zé)人也紛紛發(fā)文表態(tài)。6月6日上午，中國光伏行業(yè)協(xié)會組織10多個會員企業(yè)負(fù)責(zé)人與國家能源局座談，尋求政策調(diào)整，雖然正面新聞稿已出，但行業(yè)爭議聲音不斷，市場悲觀情緒持續(xù)蔓延。

　　供應(yīng)鏈承壓，新政實施效應(yīng)

　　“531新政”發(fā)布以來，時間點的規(guī)定導(dǎo)致大多光伏項目緊急叫停，產(chǎn)生許多商業(yè)糾紛，影響面很大。規(guī)模的大幅限制，對上中游光伏產(chǎn)品，如提純晶硅、光伏組件、逆變器等需求大幅下跌。集邦咨詢旗下新能源研究中心集邦新能源網(wǎng)EnergyTrend推測，這次的政策將使中國內(nèi)需大幅下滑到29-35GW，并使全球光伏需求下跌到100GW以下水平，對供應(yīng)鏈將造成極大壓力，同時需求下跌勢必會導(dǎo)致制造企業(yè)員工就業(yè)機會受到很大影響。

　　同時受到影響的還有扶貧項目中的光伏用戶。部分扶貧項目在5月31日前備案但尚未并網(wǎng)，按照新政的意見無法安排今年內(nèi)的分布式指標(biāo)，因此不能被納入補貼范圍，只能等待明年的指標(biāo)，按照下一年的電價執(zhí)行。這部分受影響的貧困戶的損失不小。根據(jù)初步統(tǒng)計，截至6月6日，僅山西一省初步統(tǒng)計，未被納入補貼范圍的使用各地扶貧貸款資金建設(shè)的村級扶貧分布式項目就有130MW之多。

　　受到新政的影響，光伏的未來充滿不確定性，風(fēng)險也增大。從市場來看，投資資金部分出逃，中小投資企業(yè)紛紛離場，對光伏行業(yè)的投資積極性顯著下降。其中，平臺型投資公司受影響最大，因其投資了許多為搶在630補貼降低節(jié)點前進(jìn)場開始施工的項目,“531新政”的下發(fā)令此類公司感到措手不及，投資項目陷入進(jìn)退兩難的境地。

　　目前平均來看，光伏各個環(huán)節(jié)在當(dāng)前成本降低20%左右即可實現(xiàn)平價上網(wǎng)。若國家繼續(xù)提供補貼支持，實現(xiàn)平價上網(wǎng)并不需要很長的時間?？梢云诖?，在未來3-4年內(nèi)，光伏所有新增項目都可以實現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)，但平價上網(wǎng)面臨的障礙不僅僅來自于技術(shù)和成本，體制的糾纏更是無法逾越的障礙。平價上網(wǎng)項目的基礎(chǔ)是全部能并網(wǎng)消納，或者全額賣給電網(wǎng)企業(yè)，或者全額就近消納?！白园l(fā)自用、就近消納”作為優(yōu)先選項，首先要找到好的用戶，且在單一用戶無法消納電量的同時，能夠允許對第二、第三用戶進(jìn)行供電，結(jié)算時需要當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)提供服務(wù)。

　　新政的頒布和實施盡管能夠刺激行業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，繼續(xù)降低成本，向無補貼模式進(jìn)發(fā)，但由于其下發(fā)稍過于倉促，配套政策尚需時日完善并落地，眾多成本稍微劣勢及創(chuàng)新中的企業(yè)必定難以存活。在行業(yè)洗牌，大浪淘沙后留下的只是技術(shù)創(chuàng)新能力強，成本優(yōu)勢明顯、擁有出色的技術(shù)儲備與雄厚資產(chǎn)實力的少數(shù)龍頭。但是，任何好政策的出臺不是為了少數(shù)企業(yè)的勝出，而是應(yīng)該照顧多數(shù)企業(yè)，淘汰少數(shù)的落后產(chǎn)能，避免行業(yè)過山車似的大起大落。

　　光伏政策之目標(biāo)

　　光伏行業(yè)被賦予了很多的責(zé)任，如綠色生態(tài)、清潔供暖、光伏扶貧、能源普及、各種“光伏+”應(yīng)用場景、光伏企業(yè)攜手“走出去”、提升國際競爭力、推動全球能源轉(zhuǎn)型等。光伏行業(yè)承載的責(zé)任重大，必須長期可持續(xù)發(fā)展，毋庸置疑。

　　光伏及新能源后續(xù)政策，既需要解決當(dāng)前面臨的棘手問題，又需要明確目標(biāo)，將解決問題列入近期政策目標(biāo)中去。

　　首要目標(biāo)是徹底解決補貼拖欠問題，不應(yīng)拿國家和中央政府信用做擔(dān)保。世界各國，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，新能源發(fā)展的補貼金額有多有少，但補貼拖欠只在我國出現(xiàn)，而且越欠越多。一方面，會增加企業(yè)的應(yīng)收賬款、財務(wù)成本和投資的不確定性，嚴(yán)重影響企業(yè)的生存和發(fā)展;另一方面，長期補貼不到位，將透支中央政府的信用，讓中央政策和新能源發(fā)展的信心蒙上陰影。

　　次要目標(biāo)是徹底改變補貼機制，從計劃經(jīng)濟(jì)模式下的分規(guī)模分指標(biāo)，改為市場機制下的競價補貼。世界各國新能源補貼機制大同小異，大多通過招標(biāo)，在基本條件滿足的前提下，競價低者得之。

　　我國新能源發(fā)展，沿用了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)方法，定下年度規(guī)模大盤子后，按區(qū)塊一層層切蛋糕，分指標(biāo)。一方面，各地區(qū)為爭取更大的蛋糕，不惜向上一層機構(gòu)公關(guān)，就可能滋生尋租導(dǎo)致腐敗;另一方面，企業(yè)為獲得指標(biāo)，不惜動用各方面資源，公關(guān)核心官員以拿到指標(biāo)。新能源指標(biāo)體系下，“指標(biāo)”有了市場，“指標(biāo)”成了商品，“指標(biāo)”泛濫隨行就市。

　　權(quán)力分配指標(biāo)，指標(biāo)有價格，分配指標(biāo)的權(quán)力就有了價格，這進(jìn)一步擴(kuò)大尋租空間。沿用市場體系下的補貼機制，才能杜絕尋租機會，真正保護(hù)各級干部。

　　再次目標(biāo)是有利于鼓勵多元競爭、技術(shù)創(chuàng)新、降低成本，由市場去淘汰落實產(chǎn)能，而不是“急剎車”的政策逼一些企業(yè)離場。政策逼一些企業(yè)退出市場，會激發(fā)企業(yè)對多變政策的不滿，繼而對政府的不信任，甚至滋生厭惡心態(tài)。在政策環(huán)境穩(wěn)定的條件下，由于技術(shù)落后，成本偏高，從競爭中淘汰出局，就無法怨天尤人。

　　最后，新能源政策應(yīng)該相對穩(wěn)定，給企業(yè)穩(wěn)定的預(yù)期，不應(yīng)該不斷推出新政策。新政策不斷出臺，甚至以政策創(chuàng)新的名義，這將導(dǎo)致企業(yè)對未來失去判斷，企業(yè)難以做出優(yōu)化的決策和選擇。

　　三條建議，解決根本問題

　　面對補貼資金缺口大、電網(wǎng)消納存在瓶頸的硬約束條件，為了盡快實現(xiàn)光伏平穩(wěn)地過渡到無補貼模式，根據(jù)以上光伏政策之目標(biāo)導(dǎo)向，光伏以及新能源整體是否有更好的政策選項和安排，我們提出如下政策建議。

圖三：可再生能源補貼分析與建議

　　注：模型中，如果19年及以后新增電站全部采用“競補”規(guī)則，各年“競補”預(yù)算也從可再生能源電費附加中撥付(圖中標(biāo)藍(lán)區(qū)域);剩余的電費附加額度(圖中綠色虛線組成的區(qū)域)用于償還累計缺口(紅線區(qū)域);模型建議自2019年起，存量電站的補貼(紫色大框內(nèi)區(qū)域)由“綠證+強制配合”解決。另，再次說明，圖中數(shù)據(jù)僅作為趨勢參考。

　　建議一：新增電站：不限規(guī)模，限補貼金額

　　對現(xiàn)有集中式(領(lǐng)跑者和地面)及分布式的規(guī)模指標(biāo)、分配方式及競價模式，轉(zhuǎn)變思路，改為根據(jù)可能的預(yù)算，量入而出，分配補貼金額，各省在補貼金額內(nèi)由電站投資企業(yè)“競補”。如果國家沒有其他財政資金來源，仍可從可再生能源電費附加總額中提取(參見圖三)。

　　國家對新增電站年度總補貼預(yù)算規(guī)模，可根據(jù)上年度各省裝機規(guī)模、潛力、并網(wǎng)容量和消納等情況，將總補貼預(yù)算按塊塊切蛋糕，各省根據(jù)國家的切塊及省內(nèi)配套補貼，由省內(nèi)光伏電站投資企業(yè)競爭電價補貼。在滿足電站建設(shè)和并網(wǎng)消納基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，將補貼優(yōu)先分配給度電所需補貼低的企業(yè)，從最低排序直至省內(nèi)預(yù)算用完，確保補貼到位，不再有任何拖欠。

　　顯然，無需補貼的企業(yè)始終能最先備案，不限制其規(guī)模。度電競補低的企業(yè)將以更高的概率獲得補貼并備案，從而，有限的補貼預(yù)算可以建設(shè)最大規(guī)模的電站，實現(xiàn)規(guī)模及效益最大化。

　　如此推行，一方面可將市場中建設(shè)成本高、資本實力弱、管理能力差的企業(yè)淘汰出局，競爭力強的企業(yè)才能最終獲勝;另一方面，各級政府相關(guān)機構(gòu)不再糾纏于分配指標(biāo)，尋租機會消失。競補低者得之，公開透明，童叟無欺。找市長沒用，競補低才有希望。

　　省內(nèi)補貼預(yù)算亦可分成地面和分布式補貼預(yù)算兩個部分?？紤]分布式項目度電成本稍高，更需要補貼推動發(fā)展，但補貼的方式可以相同，即競補低的優(yōu)先獲得備案和補貼，而無需補貼的始終最先備案。

　　分布式光伏無需額外的土地，有利于屋頂資源及空間的多重利用，應(yīng)鼓勵發(fā)展。政策層面應(yīng)積極推廣分布式市場化交易，掃除政策和體制障礙。

　　風(fēng)電包括海上風(fēng)電、光熱、生物質(zhì)發(fā)電等都可沿用這一機制，有利于技術(shù)領(lǐng)先、成本較低、管理高效的企業(yè)在市場上占先。無指標(biāo)可分，“指標(biāo)”市場消失，權(quán)力無需關(guān)進(jìn)籠子中。

　　有人擔(dān)心，這是否會引起新一輪的惡性競爭?一是從企業(yè)角度，企業(yè)自負(fù)盈虧，應(yīng)該相信企業(yè)會理性決策;二是從政府角度，可限定企業(yè)準(zhǔn)入條件，設(shè)一定的門檻，如資本金等;三是從監(jiān)管角度，如果競補成功后備案項目未能按時建設(shè)完成，企業(yè)將進(jìn)入失信名單，限制其以后參與競補。

　　所以，只要政策設(shè)計得當(dāng)，短期偶爾的惡性競爭可能會存在;長期來看，新增電站投資，一定由成本管控好，技術(shù)水平高、資金實力強的企業(yè)主導(dǎo)。企業(yè)會尋找光照條件好、就近消納易、屋頂或土地租金廉、地方稅金少、供應(yīng)性價高、資金成本低、營商環(huán)境佳的地方進(jìn)行選擇和投資?？紤]投資企業(yè)競爭壓力大、利潤微薄，地方政府為了能源轉(zhuǎn)型、綠色生態(tài)和稅收增加，應(yīng)該會和投資企業(yè)聯(lián)手，幫助企業(yè)控制成本，而不至于中途變卦，一旦電站建成，隨意增加各種稅費和租金。

　　建議二：存量電站：綠證與強制配額相結(jié)合，替代補貼

　　至2017年12月底，全國存量光伏發(fā)電裝機規(guī)模已超過130GW，這些電站還需要連續(xù)補貼15-20年。隨著電站建設(shè)每年的疊加，每年補貼的總額也在累積，預(yù)估20年后才到補貼的峰值(參見圖二的補貼缺口)。在每年收取的可再生能源電費附加金額增長緩慢的情況下(參加圖二的藍(lán)色虛線)，補貼欠賬越來越多，包袱越來越重?！?31新政”只是稍微減輕，不治標(biāo)更不治本(參見圖二中新政減少的補貼金額)。解決存量電站的補貼，可行的辦法只有推行電力綠色證書及火電企業(yè)新能源強制配額相結(jié)合，化解補貼資金捉襟見肘之窘境(參見圖三)。

　　綠證市場比起碳市場更具現(xiàn)實性和可操作性，與火電企業(yè)強制性的可再生能源配額配合，存量光伏電站企業(yè)通過出售電力綠色證書得到收入，全面替代國家承諾但需漫長等待的補貼。

　　目前已進(jìn)行的綠證市場交易中存在兩大問題，一是尚未強制實行可再生能源的配額制，完全依靠企業(yè)的環(huán)保意識、責(zé)任意識，其象征意義大于實際意義，綠證市場很難有所發(fā)展。三部委已提出將在2018年適時啟動綠證配額及強制交易，進(jìn)一步完善綠證交易機制。就目前新能源補貼缺口巨大的約束下，應(yīng)當(dāng)及早啟動“兩政”疊加。二是風(fēng)電、光伏綠證認(rèn)購比例嚴(yán)重失調(diào)，光伏綠證競爭力差，許多光伏企業(yè)不愿意降低對價，導(dǎo)致銷售量遠(yuǎn)低于風(fēng)電綠證。

　　在 “531新政”下，光伏企業(yè)應(yīng)當(dāng)把握好綠證的機會，平衡價格與綠證銷售數(shù)量之間的關(guān)系，取代補貼需求。在將來綠證強制規(guī)范中，在配額里對風(fēng)電和光伏分別設(shè)定比例，增加光伏綠證的銷售。

　　國際上，綠證交易已成為一套成熟的、靈活的清潔能源市場機制，它不僅可以通過對發(fā)電企業(yè)進(jìn)行配額考核，還可以考核售電企業(yè)的綠色電力出售情況，由市場化機制將補貼壓力轉(zhuǎn)移給煤發(fā)電企業(yè)及用電終端。需要明確的是，可再生能源配額及綠色證書應(yīng)該也必須直接量化給發(fā)電企業(yè)，如果按“塊塊”分配，企圖通過各級政府的行政手段，可能既扭曲交易市場，又滋生尋租機會。

　　有人懷疑，是否會大幅增加火電企業(yè)的轉(zhuǎn)型成本，并最終由消費者買單?根據(jù)現(xiàn)有風(fēng)電、光伏、光熱、生物質(zhì)等新能源發(fā)電補貼的存量規(guī)模，每年預(yù)計需要1000-1200億元的補貼，這一補貼規(guī)模轉(zhuǎn)嫁到綠證交易，確實會增加火電企業(yè)成本，但由于價格傳導(dǎo)機制不靈，轉(zhuǎn)嫁到消費者身上去的比例較小。

　　在新一輪的煤炭“去產(chǎn)能”過程中，煤炭價格上漲，火電企業(yè)發(fā)電成本急劇上升，同時火電機組發(fā)電小時并沒有同比例上升，增加部分也可能因為電力直接交易，利潤收窄，火電行業(yè)整體利潤下滑，甚至再度虧損。在這樣的背景下，強制配額及綠證交易一定會受到新能源規(guī)模配比比較低的火電集團(tuán)的抵制，征求意見稿通過的難度比較大。

　　是否有有效的解決辦法?在電力市場尚未完全放開，價格傳導(dǎo)機制不暢的現(xiàn)實下，建議在煤炭“去產(chǎn)能”中，放寬煤炭規(guī)模，推動煤炭價格下滑，降低火電企業(yè)發(fā)電成本，這足以彌補強制配額與綠證交易帶來的成本上升，將存量可再生能源補貼的壓力轉(zhuǎn)移到煤炭行業(yè)，同時有利于促進(jìn)火電企業(yè)逐步淘汰老舊機組，投資更多的新能源項目。

　　通過配比的綠色證書銷售收入取代國家承諾的補貼，光伏電站投資企業(yè)是否會抵制?一方面，電站投資的模型是按照國家承諾的補貼金額測算的，但久拖難以到位的補貼、財務(wù)成本的增加以及融資難度加大帶來的窘境已經(jīng)讓不少電站企業(yè)難以為繼;另一方面，國家可以設(shè)計好配額規(guī)模，以影響綠色證書的交易價格，讓電站企業(yè)綠色證書銷售收入接近于承諾的補貼金額。

　　關(guān)鍵是，綠色證書的銷售收入可以即刻進(jìn)賬。在綠色證書期貨市場機制下，電站企業(yè)甚至可以提前賣出以提早獲取收入。在電站企業(yè)綠色證書銷售的平均收入接近承諾補貼金額的情況下，通過綠色證書替代補貼應(yīng)該不會收到電站企業(yè)的反對和抵制。

　　建議三：歷史欠補：現(xiàn)有可再生能源電費附加，三年內(nèi)徹底解決

　　預(yù)計到2017年底，存量新能源電站尚有1500億左右的補貼欠款，有些長達(dá)4年之久，廣大新能源投資企業(yè)面臨現(xiàn)金流困難和經(jīng)營壓力。而現(xiàn)有可再生能源電費附加預(yù)計的收入，每年預(yù)計可征收800億元以上，并逐年增加，也就是說，財政收取的這部分電費附加可以在3年左右全部解決歷史遺留下來的欠補(參見圖三)。三年后收取的電費附加，可以用于追加新增電站的補貼總額，促進(jìn)新能源行業(yè)高效率發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型。

　　采取補貼預(yù)算制，銜接政策

　　總體而言，“531新政”出臺稍急，讓企業(yè)和行業(yè)無所適從。雖然在一定程度上緩和并網(wǎng)消納難、補貼欠款太多等問題，但對行業(yè)的影響是弊大于利的。6月11日，國家發(fā)改委價格司表態(tài)，已經(jīng)備案的項目仍然執(zhí)行“630”期限，時間點上有所緩解;另外，與光伏企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會后，國家能源局高層表態(tài)，將大力推進(jìn)分布式市場化交易，推動減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，抓緊可再生能源電力配額制度的落地實施，多措并舉擴(kuò)大消納等，但既沒有時間點又沒有目標(biāo)指標(biāo)，也沒有任何保證，對光伏企業(yè)而言，感覺是遠(yuǎn)水解不了近渴。

　　我們認(rèn)為，根本解決問題的途徑是，走出傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)分指標(biāo)控規(guī)模的模式，根據(jù)財力可能，量入為出，采取補貼預(yù)算制，由電站投資企業(yè)定期競補，度電補貼競低者得之，如此游戲規(guī)則重新調(diào)整，可以在預(yù)算硬約束下，建設(shè)最大可能規(guī)模的光伏電站。競補規(guī)則及排序，讓光伏電站補貼及備案置于陽光下，從機制上消除了任何形式的指標(biāo)交易和尋租，解決新增電站種種問題。

　　通過綠色證書市場交易及可再生能源強制配額可解決存量電站二十年期內(nèi)年年不斷的越來越重的補貼，高層需痛下決心，排除干擾，確保在2018年年內(nèi)推出“兩政”政策。

　　現(xiàn)有約1500多億的新能源欠補，可再生能源電費附加的收入可以在3年左右全部清算完成。3年后，新能源行業(yè)即可步入無補貼欠賬、及時補貼時代。新技術(shù)新模式、低成本高效率企業(yè)將不斷涌現(xiàn)，分規(guī)模及分指標(biāo)腐敗被分補貼金額替代，新能源企業(yè)將進(jìn)入良性持續(xù)發(fā)展軌道。

　　光伏行業(yè)，包括整個新能源行業(yè)，同時面臨并網(wǎng)消納難的問題。各地都存在棄光棄風(fēng)棄水現(xiàn)象，西北、華北和東北地區(qū)比較嚴(yán)重。如果并網(wǎng)消納問題沒有很好的解決，僅僅解決了補貼機制，大規(guī)模發(fā)展可再生能源的動力和愿望仍然會落空。就并網(wǎng)消納制約問題，參考發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，我們認(rèn)為扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀就要改變機制，改變了機制，問題不難解決，我們將在下一篇文章中專門討論解決方案。

　　光伏行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是清晰的，約束條件越來越苛刻，未來大有可能越來越被動。產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計應(yīng)該走出傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的窠臼，學(xué)習(xí)其他國家的機制和經(jīng)驗，量入為出，發(fā)揮市場機制基礎(chǔ)作用，可以標(biāo)本兼治現(xiàn)有的約束條件和制約障礙，推動光伏企業(yè)健康穩(wěn)健的發(fā)展，以實現(xiàn)行業(yè)目標(biāo),進(jìn)一步推動能源轉(zhuǎn)型。