6月1日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》(因落款日期為5月31日，業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)稱為“531新政”或“光伏新政”)。通知規(guī)定除5月31日前并網(wǎng)的電站，暫停安排2018年普通光伏電站指標(biāo)，原不需要指標(biāo)的工商業(yè)屋頂分布式項(xiàng)目及居民戶用項(xiàng)目改為10GW的規(guī)模指標(biāo)，同時(shí)將新投運(yùn)項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)統(tǒng)一降低0.05元/千瓦時(shí)。

　　對(duì)于“531新政”的發(fā)布，行業(yè)預(yù)期與準(zhǔn)備不足。補(bǔ)貼、規(guī)模及時(shí)間點(diǎn)的新規(guī)對(duì)于目前仍嚴(yán)重依賴政策生存的光伏發(fā)電行業(yè)的影響可以說(shuō)是致命的，悲觀情緒迅速蔓延至整個(gè)行業(yè)，資本市場(chǎng)率先反應(yīng)。

　　在“531新政”出臺(tái)后，光伏上市企業(yè)股票大面積飄綠，光伏相關(guān)股份連續(xù)下跌，大部分光伏企業(yè)股票腰斬，一周內(nèi)市值損失超過(guò)3000億元。光伏相關(guān)產(chǎn)品價(jià)格急劇下挫，許多廠家被迫減產(chǎn)停產(chǎn)，關(guān)停產(chǎn)能資產(chǎn)超過(guò)2000億元。許多光伏企業(yè)迅速召開(kāi)緊急會(huì)議，討論對(duì)新政的解讀及應(yīng)對(duì)策略。

　　近年來(lái)，中國(guó)光伏行業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)能迅速擴(kuò)大，技術(shù)不斷創(chuàng)新，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，在全球市場(chǎng)中占據(jù)著主導(dǎo)地位。此次“531新政”將國(guó)內(nèi)光伏電站規(guī)模壓制到2017年規(guī)模的一半左右，國(guó)內(nèi)光伏制造業(yè)將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能閑置，產(chǎn)能與就業(yè)都將受到重創(chuàng)，業(yè)內(nèi)普遍擔(dān)心中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)能否保持全球領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也懷疑能否達(dá)成國(guó)內(nèi)能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。一時(shí)間，專家學(xué)者及業(yè)內(nèi)對(duì)“531新政”頗多非議和爭(zhēng)議。

　　發(fā)展太快，政策出臺(tái)無(wú)奈

　　“531新政”發(fā)布的無(wú)奈之一是國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展太快，導(dǎo)致并網(wǎng)消納困難。2017年，我國(guó)光伏發(fā)電新增裝機(jī)規(guī)模居可再生能源之首，達(dá)到53GW之多;2017年12月底，全國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)量達(dá)到約130GW。

　　放眼全球，我國(guó)53.6%的增長(zhǎng)幅度，已連續(xù)5年居世界第一，累計(jì)裝機(jī)量也連續(xù)3年位居全球首位。不僅如此，2017年我國(guó)多晶硅產(chǎn)量24.2萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)24.7%;硅片產(chǎn)量87GW，同比增長(zhǎng)34.3%;電池片產(chǎn)量68GW，同比增長(zhǎng)33.3%;組件產(chǎn)量76GW，同比增長(zhǎng)31.7%。光伏產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)生產(chǎn)規(guī)模全球占比均超過(guò)50%，繼續(xù)保持全球首位。

　　但是，光伏高產(chǎn)能地區(qū)的電力需求并未跟上產(chǎn)能的增加，遠(yuǎn)距離輸電通道仍處于建設(shè)中，導(dǎo)致大量光伏發(fā)電無(wú)法并網(wǎng)消納，棄光限電的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。數(shù)據(jù)顯示，2016年，西部地區(qū)平均棄光率達(dá)到20%。2017年有所好轉(zhuǎn)，全國(guó)棄光電量達(dá)73億千瓦時(shí)，棄光率6%，同比下降4.3個(gè)百分點(diǎn);西部五省平均棄光率14.1%，棄光主要集中在西北、華東和東北地區(qū)(參見(jiàn)圖一)。

圖一： 2017年西北五省(區(qū))棄光數(shù)據(jù)

　　無(wú)奈之二是國(guó)家對(duì)清潔能源的補(bǔ)貼自2015年起，到2017年年底拖欠應(yīng)達(dá)到1500億元，其中光伏補(bǔ)貼的缺口超過(guò)一半，且短期內(nèi)無(wú)法解決缺口問(wèn)題。光伏行業(yè)持續(xù)高速增長(zhǎng)，考慮新能源發(fā)電補(bǔ)貼將持續(xù)20年，補(bǔ)貼金額每年疊加，欠補(bǔ)貼的缺口將越來(lái)越大，包袱將越來(lái)越重。

　　2017年初，為解決缺口，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布了《試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》。綠證由國(guó)家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)核發(fā)，每1000度綠電可獲得一個(gè)綠證，核發(fā)后可在中國(guó)綠色電力證書(shū)認(rèn)購(gòu)交易平臺(tái)出售，各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人均可認(rèn)購(gòu)，以此來(lái)分擔(dān)國(guó)家對(duì)光伏及風(fēng)電企業(yè)的補(bǔ)貼。然而綠證制度并非強(qiáng)制執(zhí)行，而是采取自愿制度，由其他企業(yè)和個(gè)人決定是否購(gòu)買(mǎi)，因此該制度還只是一個(gè)概念。

　　總之，光伏新政的實(shí)施確實(shí)可以減緩補(bǔ)貼缺口的加劇擴(kuò)大(參見(jiàn)圖二)，也可減輕并網(wǎng)消納的巨大壓力。

圖二：“531新政”對(duì)補(bǔ)貼需求的影響

　　注：紫色區(qū)域?yàn)椤?31新政”后近三年新建規(guī)模減少導(dǎo)致的補(bǔ)貼需求減少的金額，但累計(jì)補(bǔ)貼缺口(紅色區(qū)域)仍在擴(kuò)大。其中藍(lán)色虛線表示專用于補(bǔ)貼的可再生能源電費(fèi)附加總額，隨著發(fā)電量逐年增加收取的金額逐年增加。情境一的實(shí)線與藍(lán)色虛線之間表示了每年新增的補(bǔ)貼缺口。另，由于各來(lái)源的數(shù)據(jù)不一致，也無(wú)法取得比較權(quán)威的數(shù)據(jù)，本圖中數(shù)據(jù)僅是推測(cè)，僅作為趨勢(shì)參考。

　　支持者寡，行業(yè)反應(yīng)消極

　　行業(yè)對(duì)“531新政”支持者寡爭(zhēng)議者眾。支持者認(rèn)為，政策的收緊代表著行業(yè)轉(zhuǎn)型的開(kāi)始。短期內(nèi)行業(yè)一定會(huì)受到?jīng)_擊，全球的產(chǎn)能大于市場(chǎng)需求，因此產(chǎn)品價(jià)格會(huì)下降，企業(yè)經(jīng)營(yíng)難度增加，但中長(zhǎng)期來(lái)看，新政能夠加速行業(yè)洗牌，淘汰落后產(chǎn)能，對(duì)于行業(yè)內(nèi)本就以光伏平價(jià)上網(wǎng)為目標(biāo)的龍頭企業(yè)及技術(shù)研發(fā)能力較強(qiáng)的企業(yè)卻是長(zhǎng)期利好的，未來(lái)將更具有競(jìng)爭(zhēng)力。

　　在協(xié)鑫、隆基、通威光伏三巨頭關(guān)于“531新政”的電話會(huì)議中，保利協(xié)鑫CEO朱戰(zhàn)軍就表示，協(xié)鑫一直保持較大的研發(fā)投入，也有對(duì)未來(lái)的技術(shù)儲(chǔ)備，技術(shù)進(jìn)步和應(yīng)用將能扭轉(zhuǎn)部分不利局面，同時(shí)協(xié)鑫也有與央企的強(qiáng)強(qiáng)合作，因此新政的發(fā)布對(duì)協(xié)鑫來(lái)說(shuō)是降負(fù)債，清資產(chǎn)的機(jī)會(huì)，影響不大。

　　而爭(zhēng)議者則認(rèn)為，新政與之前發(fā)布的文件有不一致不連貫的地方，令政府的公信力受到影響。而且，新政的發(fā)布稍過(guò)于倉(cāng)促，之前沒(méi)有充分征求行業(yè)意見(jiàn)，許多企業(yè)措手不及，未來(lái)大批光伏企業(yè)的倒閉不是由于技術(shù)落后或市場(chǎng)失敗，而是源于政策的反復(fù)無(wú)常。

　　6月2日下午，可再生能源學(xué)會(huì)理事、光伏產(chǎn)業(yè)專家王斯成致函中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)光伏專委會(huì)，稱政府發(fā)布“531新政”給人“朝令夕改”的感覺(jué)，使人們對(duì)于政府的信譽(yù)產(chǎn)生懷疑;新政對(duì)合規(guī)的分布式光伏項(xiàng)目隨意取消補(bǔ)貼資格，嚴(yán)重?fù)p害了項(xiàng)目投資人的合法權(quán)益，更是對(duì)分布式項(xiàng)目中大量戶用光伏項(xiàng)目的老百姓投資人的不負(fù)責(zé);同時(shí)新政無(wú)視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人為壓制國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)規(guī)模，會(huì)造成產(chǎn)品滯銷(xiāo)，工廠倒閉，大量裁員的后果，勢(shì)必將會(huì)對(duì)我國(guó)光伏制造業(yè)造成很大沖擊。

　　隨后，各光伏媒體網(wǎng)站、行業(yè)專家、企業(yè)負(fù)責(zé)人也紛紛發(fā)文表態(tài)。6月6日上午，中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)組織10多個(gè)會(huì)員企業(yè)負(fù)責(zé)人與國(guó)家能源局座談，尋求政策調(diào)整，雖然正面新聞稿已出，但行業(yè)爭(zhēng)議聲音不斷，市場(chǎng)悲觀情緒持續(xù)蔓延。

　　供應(yīng)鏈承壓，新政實(shí)施效應(yīng)

　　“531新政”發(fā)布以來(lái)，時(shí)間點(diǎn)的規(guī)定導(dǎo)致大多光伏項(xiàng)目緊急叫停，產(chǎn)生許多商業(yè)糾紛，影響面很大。規(guī)模的大幅限制，對(duì)上中游光伏產(chǎn)品，如提純晶硅、光伏組件、逆變器等需求大幅下跌。集邦咨詢旗下新能源研究中心集邦新能源網(wǎng)EnergyTrend推測(cè)，這次的政策將使中國(guó)內(nèi)需大幅下滑到29-35GW，并使全球光伏需求下跌到100GW以下水平，對(duì)供應(yīng)鏈將造成極大壓力，同時(shí)需求下跌勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致制造企業(yè)員工就業(yè)機(jī)會(huì)受到很大影響。

　　同時(shí)受到影響的還有扶貧項(xiàng)目中的光伏用戶。部分扶貧項(xiàng)目在5月31日前備案但尚未并網(wǎng)，按照新政的意見(jiàn)無(wú)法安排今年內(nèi)的分布式指標(biāo)，因此不能被納入補(bǔ)貼范圍，只能等待明年的指標(biāo)，按照下一年的電價(jià)執(zhí)行。這部分受影響的貧困戶的損失不小。根據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至6月6日，僅山西一省初步統(tǒng)計(jì)，未被納入補(bǔ)貼范圍的使用各地扶貧貸款資金建設(shè)的村級(jí)扶貧分布式項(xiàng)目就有130MW之多。

　　受到新政的影響，光伏的未來(lái)充滿不確定性，風(fēng)險(xiǎn)也增大。從市場(chǎng)來(lái)看，投資資金部分出逃，中小投資企業(yè)紛紛離場(chǎng)，對(duì)光伏行業(yè)的投資積極性顯著下降。其中，平臺(tái)型投資公司受影響最大，因其投資了許多為搶在630補(bǔ)貼降低節(jié)點(diǎn)前進(jìn)場(chǎng)開(kāi)始施工的項(xiàng)目,“531新政”的下發(fā)令此類公司感到措手不及，投資項(xiàng)目陷入進(jìn)退兩難的境地。

　　目前平均來(lái)看，光伏各個(gè)環(huán)節(jié)在當(dāng)前成本降低20%左右即可實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。若國(guó)家繼續(xù)提供補(bǔ)貼支持，實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)并不需要很長(zhǎng)的時(shí)間?？梢云诖?，在未來(lái)3-4年內(nèi)，光伏所有新增項(xiàng)目都可以實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，但平價(jià)上網(wǎng)面臨的障礙不僅僅來(lái)自于技術(shù)和成本，體制的糾纏更是無(wú)法逾越的障礙。平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的基礎(chǔ)是全部能并網(wǎng)消納，或者全額賣(mài)給電網(wǎng)企業(yè)，或者全額就近消納?！白园l(fā)自用、就近消納”作為優(yōu)先選項(xiàng)，首先要找到好的用戶，且在單一用戶無(wú)法消納電量的同時(shí)，能夠允許對(duì)第二、第三用戶進(jìn)行供電，結(jié)算時(shí)需要當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)提供服務(wù)。

　　新政的頒布和實(shí)施盡管能夠刺激行業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，繼續(xù)降低成本，向無(wú)補(bǔ)貼模式進(jìn)發(fā)，但由于其下發(fā)稍過(guò)于倉(cāng)促，配套政策尚需時(shí)日完善并落地，眾多成本稍微劣勢(shì)及創(chuàng)新中的企業(yè)必定難以存活。在行業(yè)洗牌，大浪淘沙后留下的只是技術(shù)創(chuàng)新能力強(qiáng)，成本優(yōu)勢(shì)明顯、擁有出色的技術(shù)儲(chǔ)備與雄厚資產(chǎn)實(shí)力的少數(shù)龍頭。但是，任何好政策的出臺(tái)不是為了少數(shù)企業(yè)的勝出，而是應(yīng)該照顧多數(shù)企業(yè)，淘汰少數(shù)的落后產(chǎn)能，避免行業(yè)過(guò)山車(chē)似的大起大落。

　　光伏政策之目標(biāo)

　　光伏行業(yè)被賦予了很多的責(zé)任，如綠色生態(tài)、清潔供暖、光伏扶貧、能源普及、各種“光伏+”應(yīng)用場(chǎng)景、光伏企業(yè)攜手“走出去”、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)全球能源轉(zhuǎn)型等。光伏行業(yè)承載的責(zé)任重大，必須長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，毋庸置疑。

　　光伏及新能源后續(xù)政策，既需要解決當(dāng)前面臨的棘手問(wèn)題，又需要明確目標(biāo)，將解決問(wèn)題列入近期政策目標(biāo)中去。

　　首要目標(biāo)是徹底解決補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題，不應(yīng)拿國(guó)家和中央政府信用做擔(dān)保。世界各國(guó)，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，新能源發(fā)展的補(bǔ)貼金額有多有少，但補(bǔ)貼拖欠只在我國(guó)出現(xiàn)，而且越欠越多。一方面，會(huì)增加企業(yè)的應(yīng)收賬款、財(cái)務(wù)成本和投資的不確定性，嚴(yán)重影響企業(yè)的生存和發(fā)展;另一方面，長(zhǎng)期補(bǔ)貼不到位，將透支中央政府的信用，讓中央政策和新能源發(fā)展的信心蒙上陰影。

　　次要目標(biāo)是徹底改變補(bǔ)貼機(jī)制，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的分規(guī)模分指標(biāo)，改為市場(chǎng)機(jī)制下的競(jìng)價(jià)補(bǔ)貼。世界各國(guó)新能源補(bǔ)貼機(jī)制大同小異，大多通過(guò)招標(biāo)，在基本條件滿足的前提下，競(jìng)價(jià)低者得之。

　　我國(guó)新能源發(fā)展，沿用了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方法，定下年度規(guī)模大盤(pán)子后，按區(qū)塊一層層切蛋糕，分指標(biāo)。一方面，各地區(qū)為爭(zhēng)取更大的蛋糕，不惜向上一層機(jī)構(gòu)公關(guān)，就可能滋生尋租導(dǎo)致腐敗;另一方面，企業(yè)為獲得指標(biāo)，不惜動(dòng)用各方面資源，公關(guān)核心官員以拿到指標(biāo)。新能源指標(biāo)體系下，“指標(biāo)”有了市場(chǎng)，“指標(biāo)”成了商品，“指標(biāo)”泛濫隨行就市。

　　權(quán)力分配指標(biāo)，指標(biāo)有價(jià)格，分配指標(biāo)的權(quán)力就有了價(jià)格，這進(jìn)一步擴(kuò)大尋租空間。沿用市場(chǎng)體系下的補(bǔ)貼機(jī)制，才能杜絕尋租機(jī)會(huì)，真正保護(hù)各級(jí)干部。

　　再次目標(biāo)是有利于鼓勵(lì)多元競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)創(chuàng)新、降低成本，由市場(chǎng)去淘汰落實(shí)產(chǎn)能，而不是“急剎車(chē)”的政策逼一些企業(yè)離場(chǎng)。政策逼一些企業(yè)退出市場(chǎng)，會(huì)激發(fā)企業(yè)對(duì)多變政策的不滿，繼而對(duì)政府的不信任，甚至滋生厭惡心態(tài)。在政策環(huán)境穩(wěn)定的條件下，由于技術(shù)落后，成本偏高，從競(jìng)爭(zhēng)中淘汰出局，就無(wú)法怨天尤人。

　　最后，新能源政策應(yīng)該相對(duì)穩(wěn)定，給企業(yè)穩(wěn)定的預(yù)期，不應(yīng)該不斷推出新政策。新政策不斷出臺(tái)，甚至以政策創(chuàng)新的名義，這將導(dǎo)致企業(yè)對(duì)未來(lái)失去判斷，企業(yè)難以做出優(yōu)化的決策和選擇。

　　三條建議，解決根本問(wèn)題

　　面對(duì)補(bǔ)貼資金缺口大、電網(wǎng)消納存在瓶頸的硬約束條件，為了盡快實(shí)現(xiàn)光伏平穩(wěn)地過(guò)渡到無(wú)補(bǔ)貼模式，根據(jù)以上光伏政策之目標(biāo)導(dǎo)向，光伏以及新能源整體是否有更好的政策選項(xiàng)和安排，我們提出如下政策建議。

圖三：可再生能源補(bǔ)貼分析與建議

　　注：模型中，如果19年及以后新增電站全部采用“競(jìng)補(bǔ)”規(guī)則，各年“競(jìng)補(bǔ)”預(yù)算也從可再生能源電費(fèi)附加中撥付(圖中標(biāo)藍(lán)區(qū)域);剩余的電費(fèi)附加額度(圖中綠色虛線組成的區(qū)域)用于償還累計(jì)缺口(紅線區(qū)域);模型建議自2019年起，存量電站的補(bǔ)貼(紫色大框內(nèi)區(qū)域)由“綠證+強(qiáng)制配合”解決。另，再次說(shuō)明，圖中數(shù)據(jù)僅作為趨勢(shì)參考。

　　建議一：新增電站：不限規(guī)模，限補(bǔ)貼金額

　　對(duì)現(xiàn)有集中式(領(lǐng)跑者和地面)及分布式的規(guī)模指標(biāo)、分配方式及競(jìng)價(jià)模式，轉(zhuǎn)變思路，改為根據(jù)可能的預(yù)算，量入而出，分配補(bǔ)貼金額，各省在補(bǔ)貼金額內(nèi)由電站投資企業(yè)“競(jìng)補(bǔ)”。如果國(guó)家沒(méi)有其他財(cái)政資金來(lái)源，仍可從可再生能源電費(fèi)附加總額中提取(參見(jiàn)圖三)。

　　國(guó)家對(duì)新增電站年度總補(bǔ)貼預(yù)算規(guī)模，可根據(jù)上年度各省裝機(jī)規(guī)模、潛力、并網(wǎng)容量和消納等情況，將總補(bǔ)貼預(yù)算按塊塊切蛋糕，各省根據(jù)國(guó)家的切塊及省內(nèi)配套補(bǔ)貼，由省內(nèi)光伏電站投資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)電價(jià)補(bǔ)貼。在滿足電站建設(shè)和并網(wǎng)消納基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，將補(bǔ)貼優(yōu)先分配給度電所需補(bǔ)貼低的企業(yè)，從最低排序直至省內(nèi)預(yù)算用完，確保補(bǔ)貼到位，不再有任何拖欠。

　　顯然，無(wú)需補(bǔ)貼的企業(yè)始終能最先備案，不限制其規(guī)模。度電競(jìng)補(bǔ)低的企業(yè)將以更高的概率獲得補(bǔ)貼并備案，從而，有限的補(bǔ)貼預(yù)算可以建設(shè)最大規(guī)模的電站，實(shí)現(xiàn)規(guī)模及效益最大化。

　　如此推行，一方面可將市場(chǎng)中建設(shè)成本高、資本實(shí)力弱、管理能力差的企業(yè)淘汰出局，競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的企業(yè)才能最終獲勝;另一方面，各級(jí)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)不再糾纏于分配指標(biāo)，尋租機(jī)會(huì)消失。競(jìng)補(bǔ)低者得之，公開(kāi)透明，童叟無(wú)欺。找市長(zhǎng)沒(méi)用，競(jìng)補(bǔ)低才有希望。

　　省內(nèi)補(bǔ)貼預(yù)算亦可分成地面和分布式補(bǔ)貼預(yù)算兩個(gè)部分?？紤]分布式項(xiàng)目度電成本稍高，更需要補(bǔ)貼推動(dòng)發(fā)展，但補(bǔ)貼的方式可以相同，即競(jìng)補(bǔ)低的優(yōu)先獲得備案和補(bǔ)貼，而無(wú)需補(bǔ)貼的始終最先備案。

　　分布式光伏無(wú)需額外的土地，有利于屋頂資源及空間的多重利用，應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展。政策層面應(yīng)積極推廣分布式市場(chǎng)化交易，掃除政策和體制障礙。

　　風(fēng)電包括海上風(fēng)電、光熱、生物質(zhì)發(fā)電等都可沿用這一機(jī)制，有利于技術(shù)領(lǐng)先、成本較低、管理高效的企業(yè)在市場(chǎng)上占先。無(wú)指標(biāo)可分，“指標(biāo)”市場(chǎng)消失，權(quán)力無(wú)需關(guān)進(jìn)籠子中。

　　有人擔(dān)心，這是否會(huì)引起新一輪的惡性競(jìng)爭(zhēng)?一是從企業(yè)角度，企業(yè)自負(fù)盈虧，應(yīng)該相信企業(yè)會(huì)理性決策;二是從政府角度，可限定企業(yè)準(zhǔn)入條件，設(shè)一定的門(mén)檻，如資本金等;三是從監(jiān)管角度，如果競(jìng)補(bǔ)成功后備案項(xiàng)目未能按時(shí)建設(shè)完成，企業(yè)將進(jìn)入失信名單，限制其以后參與競(jìng)補(bǔ)。

　　所以，只要政策設(shè)計(jì)得當(dāng)，短期偶爾的惡性競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)存在;長(zhǎng)期來(lái)看，新增電站投資，一定由成本管控好，技術(shù)水平高、資金實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)主導(dǎo)。企業(yè)會(huì)尋找光照條件好、就近消納易、屋頂或土地租金廉、地方稅金少、供應(yīng)性價(jià)高、資金成本低、營(yíng)商環(huán)境佳的地方進(jìn)行選擇和投資?？紤]投資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力大、利潤(rùn)微薄，地方政府為了能源轉(zhuǎn)型、綠色生態(tài)和稅收增加，應(yīng)該會(huì)和投資企業(yè)聯(lián)手，幫助企業(yè)控制成本，而不至于中途變卦，一旦電站建成，隨意增加各種稅費(fèi)和租金。

　　建議二：存量電站：綠證與強(qiáng)制配額相結(jié)合，替代補(bǔ)貼

　　至2017年12月底，全國(guó)存量光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模已超過(guò)130GW，這些電站還需要連續(xù)補(bǔ)貼15-20年。隨著電站建設(shè)每年的疊加，每年補(bǔ)貼的總額也在累積，預(yù)估20年后才到補(bǔ)貼的峰值(參見(jiàn)圖二的補(bǔ)貼缺口)。在每年收取的可再生能源電費(fèi)附加金額增長(zhǎng)緩慢的情況下(參加圖二的藍(lán)色虛線)，補(bǔ)貼欠賬越來(lái)越多，包袱越來(lái)越重?！?31新政”只是稍微減輕，不治標(biāo)更不治本(參見(jiàn)圖二中新政減少的補(bǔ)貼金額)。解決存量電站的補(bǔ)貼，可行的辦法只有推行電力綠色證書(shū)及火電企業(yè)新能源強(qiáng)制配額相結(jié)合，化解補(bǔ)貼資金捉襟見(jiàn)肘之窘境(參見(jiàn)圖三)。

　　綠證市場(chǎng)比起碳市場(chǎng)更具現(xiàn)實(shí)性和可操作性，與火電企業(yè)強(qiáng)制性的可再生能源配額配合，存量光伏電站企業(yè)通過(guò)出售電力綠色證書(shū)得到收入，全面替代國(guó)家承諾但需漫長(zhǎng)等待的補(bǔ)貼。

　　目前已進(jìn)行的綠證市場(chǎng)交易中存在兩大問(wèn)題，一是尚未強(qiáng)制實(shí)行可再生能源的配額制，完全依靠企業(yè)的環(huán)保意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，其象征意義大于實(shí)際意義，綠證市場(chǎng)很難有所發(fā)展。三部委已提出將在2018年適時(shí)啟動(dòng)綠證配額及強(qiáng)制交易，進(jìn)一步完善綠證交易機(jī)制。就目前新能源補(bǔ)貼缺口巨大的約束下，應(yīng)當(dāng)及早啟動(dòng)“兩政”疊加。二是風(fēng)電、光伏綠證認(rèn)購(gòu)比例嚴(yán)重失調(diào)，光伏綠證競(jìng)爭(zhēng)力差，許多光伏企業(yè)不愿意降低對(duì)價(jià)，導(dǎo)致銷(xiāo)售量遠(yuǎn)低于風(fēng)電綠證。

　　在 “531新政”下，光伏企業(yè)應(yīng)當(dāng)把握好綠證的機(jī)會(huì)，平衡價(jià)格與綠證銷(xiāo)售數(shù)量之間的關(guān)系，取代補(bǔ)貼需求。在將來(lái)綠證強(qiáng)制規(guī)范中，在配額里對(duì)風(fēng)電和光伏分別設(shè)定比例，增加光伏綠證的銷(xiāo)售。

　　國(guó)際上，綠證交易已成為一套成熟的、靈活的清潔能源市場(chǎng)機(jī)制，它不僅可以通過(guò)對(duì)發(fā)電企業(yè)進(jìn)行配額考核，還可以考核售電企業(yè)的綠色電力出售情況，由市場(chǎng)化機(jī)制將補(bǔ)貼壓力轉(zhuǎn)移給煤發(fā)電企業(yè)及用電終端。需要明確的是，可再生能源配額及綠色證書(shū)應(yīng)該也必須直接量化給發(fā)電企業(yè)，如果按“塊塊”分配，企圖通過(guò)各級(jí)政府的行政手段，可能既扭曲交易市場(chǎng)，又滋生尋租機(jī)會(huì)。

　　有人懷疑，是否會(huì)大幅增加火電企業(yè)的轉(zhuǎn)型成本，并最終由消費(fèi)者買(mǎi)單?根據(jù)現(xiàn)有風(fēng)電、光伏、光熱、生物質(zhì)等新能源發(fā)電補(bǔ)貼的存量規(guī)模，每年預(yù)計(jì)需要1000-1200億元的補(bǔ)貼，這一補(bǔ)貼規(guī)模轉(zhuǎn)嫁到綠證交易，確實(shí)會(huì)增加火電企業(yè)成本，但由于價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不靈，轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上去的比例較小。

　　在新一輪的煤炭“去產(chǎn)能”過(guò)程中，煤炭?jī)r(jià)格上漲，火電企業(yè)發(fā)電成本急劇上升，同時(shí)火電機(jī)組發(fā)電小時(shí)并沒(méi)有同比例上升，增加部分也可能因?yàn)殡娏χ苯咏灰?，利?rùn)收窄，火電行業(yè)整體利潤(rùn)下滑，甚至再度虧損。在這樣的背景下，強(qiáng)制配額及綠證交易一定會(huì)受到新能源規(guī)模配比比較低的火電集團(tuán)的抵制，征求意見(jiàn)稿通過(guò)的難度比較大。

　　是否有有效的解決辦法?在電力市場(chǎng)尚未完全放開(kāi)，價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不暢的現(xiàn)實(shí)下，建議在煤炭“去產(chǎn)能”中，放寬煤炭規(guī)模，推動(dòng)煤炭?jī)r(jià)格下滑，降低火電企業(yè)發(fā)電成本，這足以彌補(bǔ)強(qiáng)制配額與綠證交易帶來(lái)的成本上升，將存量可再生能源補(bǔ)貼的壓力轉(zhuǎn)移到煤炭行業(yè)，同時(shí)有利于促進(jìn)火電企業(yè)逐步淘汰老舊機(jī)組，投資更多的新能源項(xiàng)目。

　　通過(guò)配比的綠色證書(shū)銷(xiāo)售收入取代國(guó)家承諾的補(bǔ)貼，光伏電站投資企業(yè)是否會(huì)抵制?一方面，電站投資的模型是按照國(guó)家承諾的補(bǔ)貼金額測(cè)算的，但久拖難以到位的補(bǔ)貼、財(cái)務(wù)成本的增加以及融資難度加大帶來(lái)的窘境已經(jīng)讓不少電站企業(yè)難以為繼;另一方面，國(guó)家可以設(shè)計(jì)好配額規(guī)模，以影響綠色證書(shū)的交易價(jià)格，讓電站企業(yè)綠色證書(shū)銷(xiāo)售收入接近于承諾的補(bǔ)貼金額。

　　關(guān)鍵是，綠色證書(shū)的銷(xiāo)售收入可以即刻進(jìn)賬。在綠色證書(shū)期貨市場(chǎng)機(jī)制下，電站企業(yè)甚至可以提前賣(mài)出以提早獲取收入。在電站企業(yè)綠色證書(shū)銷(xiāo)售的平均收入接近承諾補(bǔ)貼金額的情況下，通過(guò)綠色證書(shū)替代補(bǔ)貼應(yīng)該不會(huì)收到電站企業(yè)的反對(duì)和抵制。

　　建議三：歷史欠補(bǔ)：現(xiàn)有可再生能源電費(fèi)附加，三年內(nèi)徹底解決

　　預(yù)計(jì)到2017年底，存量新能源電站尚有1500億左右的補(bǔ)貼欠款，有些長(zhǎng)達(dá)4年之久，廣大新能源投資企業(yè)面臨現(xiàn)金流困難和經(jīng)營(yíng)壓力。而現(xiàn)有可再生能源電費(fèi)附加預(yù)計(jì)的收入，每年預(yù)計(jì)可征收800億元以上，并逐年增加，也就是說(shuō)，財(cái)政收取的這部分電費(fèi)附加可以在3年左右全部解決歷史遺留下來(lái)的欠補(bǔ)(參見(jiàn)圖三)。三年后收取的電費(fèi)附加，可以用于追加新增電站的補(bǔ)貼總額，促進(jìn)新能源行業(yè)高效率發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型。

　　采取補(bǔ)貼預(yù)算制，銜接政策

　　總體而言，“531新政”出臺(tái)稍急，讓企業(yè)和行業(yè)無(wú)所適從。雖然在一定程度上緩和并網(wǎng)消納難、補(bǔ)貼欠款太多等問(wèn)題，但對(duì)行業(yè)的影響是弊大于利的。6月11日，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司表態(tài)，已經(jīng)備案的項(xiàng)目仍然執(zhí)行“630”期限，時(shí)間點(diǎn)上有所緩解;另外，與光伏企業(yè)負(fù)責(zé)人座談會(huì)后，國(guó)家能源局高層表態(tài)，將大力推進(jìn)分布式市場(chǎng)化交易，推動(dòng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，抓緊可再生能源電力配額制度的落地實(shí)施，多措并舉擴(kuò)大消納等，但既沒(méi)有時(shí)間點(diǎn)又沒(méi)有目標(biāo)指標(biāo)，也沒(méi)有任何保證，對(duì)光伏企業(yè)而言，感覺(jué)是遠(yuǎn)水解不了近渴。

　　我們認(rèn)為，根本解決問(wèn)題的途徑是，走出傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分指標(biāo)控規(guī)模的模式，根據(jù)財(cái)力可能，量入為出，采取補(bǔ)貼預(yù)算制，由電站投資企業(yè)定期競(jìng)補(bǔ)，度電補(bǔ)貼競(jìng)低者得之，如此游戲規(guī)則重新調(diào)整，可以在預(yù)算硬約束下，建設(shè)最大可能規(guī)模的光伏電站。競(jìng)補(bǔ)規(guī)則及排序，讓光伏電站補(bǔ)貼及備案置于陽(yáng)光下，從機(jī)制上消除了任何形式的指標(biāo)交易和尋租，解決新增電站種種問(wèn)題。

　　通過(guò)綠色證書(shū)市場(chǎng)交易及可再生能源強(qiáng)制配額可解決存量電站二十年期內(nèi)年年不斷的越來(lái)越重的補(bǔ)貼，高層需痛下決心，排除干擾，確保在2018年年內(nèi)推出“兩政”政策。

　　現(xiàn)有約1500多億的新能源欠補(bǔ)，可再生能源電費(fèi)附加的收入可以在3年左右全部清算完成。3年后，新能源行業(yè)即可步入無(wú)補(bǔ)貼欠賬、及時(shí)補(bǔ)貼時(shí)代。新技術(shù)新模式、低成本高效率企業(yè)將不斷涌現(xiàn)，分規(guī)模及分指標(biāo)腐敗被分補(bǔ)貼金額替代，新能源企業(yè)將進(jìn)入良性持續(xù)發(fā)展軌道。

　　光伏行業(yè)，包括整個(gè)新能源行業(yè)，同時(shí)面臨并網(wǎng)消納難的問(wèn)題。各地都存在棄光棄風(fēng)棄水現(xiàn)象，西北、華北和東北地區(qū)比較嚴(yán)重。如果并網(wǎng)消納問(wèn)題沒(méi)有很好的解決，僅僅解決了補(bǔ)貼機(jī)制，大規(guī)模發(fā)展可再生能源的動(dòng)力和愿望仍然會(huì)落空。就并網(wǎng)消納制約問(wèn)題，參考發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀就要改變機(jī)制，改變了機(jī)制，問(wèn)題不難解決，我們將在下一篇文章中專門(mén)討論解決方案。

　　光伏行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是清晰的，約束條件越來(lái)越苛刻，未來(lái)大有可能越來(lái)越被動(dòng)。產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)應(yīng)該走出傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的窠臼，學(xué)習(xí)其他國(guó)家的機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，量入為出，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)作用，可以標(biāo)本兼治現(xiàn)有的約束條件和制約障礙，推動(dòng)光伏企業(yè)健康穩(wěn)健的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)行業(yè)目標(biāo),進(jìn)一步推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型。